发布时间：2018-01-07 20:33:59
本研究项目得到英国驻广州总领事馆繁荣基金SPF的资金支持，特此鸣谢。
我国已进入构建绿色发展政策体系的快车道，出台了大量节能、环保政策。政策中不同主体、不同层级、不同部门间网络化管理格局的出现，增大了政策运行环境的复杂性、不确定性和无序性。如何促进节能、环保和碳减排政策目标的实现，降低不同政策间的阻碍和对冲，发挥政策间的协同效应成为政策制定者面临的重要挑战。
本课题从广东省节能环保政策制定的实际角度出发，通过技术政策、市场化政策、综合政策以及国外案例分析，探讨节能环保政策间协同特点，从解决问题的角度，梳理和探索协同制定政策的模式和方法，并提出有关建议。
（1）“通盘顶层规划” 未形成，目标协同不足
以大气污染治理工作为例，它是一个相当复杂的系统问题。从排放主体看，产业、交通、居民等需全面调控；从污染物构成看，需对硫化物、氮氧化物、有机物等进行减排；从政策类别上看，环境问题与经济发展之间有着密切的联系，政府在大力推动节能减排同时，必须考虑政策实施对经济增长和社会发展的影响，兼顾节能减排与其他增长目标的协调推进。目前国家或省层面尚未有明确的顶层设计，较难满足政策协同的目标。
（2）部门间利益冲突
有效利用有限的政策资源对解决资源环境问题尤为关键。在实际操作中，随着决策权力的分散和利益的多元，发展规划制定或逐步演变为各部门争夺行政资源和扩张权力的过程。“五年规划”作为“战略总盘”，部门和地方会通过各种途径来“争盘”。凡是列入国家“五年规划”的内容，相关部门机地方在资源配置、项目争取中处于有利的地位。
（3）政策设计与执行存在偏差
协同过程中既要遵循政策协同的内在规律，也要考虑这一政策演变过程中政府的实际执行能力。许多政策从顶层设计看似完备周详，但在实际运行过程中，落地的措施均难以支撑政策目标的实现。
为控制、淘汰落后的中小型燃煤锅炉，多项政策提出要全面推动锅炉污染整治，推行全省工业园区和产业集聚区集中供热，取消集中供热范围内的高污染燃料锅炉；淘汰城市建成区内燃用高污染燃料的锅炉，并在地级以上城市逐步扩大范围。
对于远离集中供热区的分散企业而言，自建锅炉是满足生产需求的唯一途径。但替代燃料的来源及成本须纳入政策考量。目前燃料成本从低往高依次为煤、生物质燃料、天然气和电力。其中生物质燃料具有价格优势，但种类多市场乱，质量难保证；天然气使用清洁高效，但管网配套难以跟上锅炉改造步伐，供应难保障。同时，企业要更换燃气锅炉，其改造投入和运行都是一笔不菲的费用。
因此，我省中小型燃煤锅炉改造要加强预见性，需从能源利用、环保和能效水平提升整体推动；减少政策执行中的多头管理，减轻企业负担和政府重复工作；加强可行性研究，充分考虑企业改造难度，避免政策一刀切的情况。
根据我省前一阶段的碳交易试点建设过程和经验，分析国家即将开展的用能权交易制度，从政策实施、技术执行、市场运行、履约成本等角度探究碳交易与用能权交易制度目前可能存在的不协调之处。基于市场机制运行的交易系统是一个典型的受多因素影响的复杂系统。作为本质上都是为促进企业节能减排服务的市场机制，决策者要充分关注同一市场主体可能要面临的不同的制度约束，避免加重企业负担，需要关注不同市场机制之间的目标重叠和冲突，避免削弱单一政策的推动力和运行质量。
项目总结建议，政府应该从顶层设计开始，加强两个交易体系并行的运行路线图，实现跨系统的有机对接。应加强对接技术规范，统一报告规范，避免重复劳动，减轻企业负担。应加强市场监管，有效监控“并行市场”的联动和协调。应加强相关主管部门合作，整合技术规范，充分利用现有第三方服务机构资源，避免人才浪费。
2015年，国务院印发实施制造强国战略十年行动的纲领性文件《中国制造2025》。政府组织实施传统制造业绿色制造体系建设工作，体现了政府统筹推进节能环保工作的内容。
案例中梳理比较了广东省经信部门和环保部门针对绿色制造战略而分别制定的相关政策。从政策角度对比，两部门的绿色制造业推进要求，从工作目标、内容和认识上，都保持较高的一致性。
为进一步探究绿色制造战略在实施过程中的协同性，课题深入研究了东莞市实施的绿色供应链管理战略。绿色供应链是推进绿色制造的四大领域之一，东莞市政府2015年将绿色供应链纳入发展战略，申请成为环保部绿色供应链管理试点城市。该工作由东莞市委市政府牵头，联合市环保局、市发改局、市经信局和市住建局等多部门共同推进。
报告总结，尽管东莞市以试点工作领导小组的形式推进绿色供应链工作，具体的推进（包括“绿色供应链东莞指数”的制定等工作）实际交由市环保局承担，因此，在试点企业、重点行业（VOC整治）的选择方面，更多地结合了环保部门工作需求，表现出与节能主管部门工作的重点和策略结合性不强的问题。
大气主要污染物与能源消费结构的变化，呈现出高度的相关性。进入新世纪，英国在全球范围内率先开展应对气候变化战略，以解决环境问题为目标，倒逼了能源结构的调整，从而实现了环境和清洁能源的双丰收。从宏观角度，为理解在我国当前的发展阶段下，大气污染治理与能源节约清洁利用之间的关系提供了有益案例。
美国奥巴马政府2015年公布的清洁电力计划（CPP），要求到2030年全美发电行业减排32%，预计可带来减少大气颗粒物、二氧化硫和二氧化氮排放的协同效应。此计划将对美国的煤电供应产生巨大影响，燃煤电厂的关闭，燃气发展和可再生能源发电的不确定性等问题引起了能源监管部门对于电力稳定供应的担忧。为实现政策协调，保障CPP电力稳定性影响，美国环保署、美国国家电力可靠性委员会等多部门成立联合工作组，定期见面并分享信息，合作支持和监控CPP在各州在执行，解决可能出现的对电力系统影响的问题。中国作为燃煤大国，也处于能源结构调整中，研究美国清洁电力计划制定过程，政策制定者如何协调解决部门间不同的目标诉求、实现多方共赢，提供了有益的案例。
（1）坚持协同发展，做好政策协同的顶层设计。政策顶层设计时，应充分考虑节能环保主管部门之间的协同配合，制定出切实可行的政策落地路线图；完善联合执行制度，确保各参与部门之间责任，杜绝政策实施过程中可能出现的部门矛盾。
（2）政府“碎片化管理”向“整体型管理”转变。优化部门业务流程，整合同一目标下的公共资源，克服目前“碎片化”管理机制弊端，由独立办公向协同合作模式转变；加快各部门及利益相关主体间的信息渠道整合，杜绝信息壁垒；推动制度创新，完善多元主体参与的协同机制，加强各部门之间工作的联动配合。
（3）充分利用市场机制作用。节能环保工作功在当代、利在千秋。要取得节能环保协同成效，要求企业主动将该理念贯彻至企业发展当中。建议培育一批优质第三方服务机构，提升节能环保协同理念综合运用水平，借助第三方机构将协同理念贯彻于企业工作中，增强企业工作与协同政策的匹配程度；加强市场监管，确保协调运作过程协调有序。
（4）充分评估政策中长期效应，考虑政策协调。节能环保政策制定过程中，借鉴预测分析手段，充分考虑资源供应、能源规划在中长期的协调匹配性，针对重点及突出的问题进行优化，以满足政策落实过程中的协同效应。
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